omroep flevoland

Achterblijvende bezoekersaantallen en sponsorinkomsten bij de wereldtuinbouwtentoonstelling Floriade: de gemeente Almere is er vanaf 2014 voor gewaarschuwd dat dit grote risico's waren, die mogelijk tot financiële tekorten zouden leiden. Niet één keer, niet twee keer, maar wel vier keer is er gewaarschuwd.

Maar de gemeente dacht steeds dat de financiële risico's van de Floriade beperkt zouden zijn. Totdat in 2022, mede door de coronacrisis, zich alle risico's voordeden. Het evenement heeft de stad tot nu toe ruim 100 miljoen euro gekost. Rondom de Floriade 2022 zijn diverse risico's in tijd en geld onderschat.

Dat komt naar voren uit onderzoek van Omroep Flevoland en 1Almere. Een team van journalisten heeft het afgelopen jaar met betrokkenen gesproken en vele documenten bestudeerd. Dat geeft een beeld van wat zich achter de schermen heeft afgespeeld rond het evenement. In dit verhaal: Hoe had de gemeente de risico's in tijd en geld eigenlijk ingeschat?

Het verhaal in het kort:
* De gemeente Almere dacht in 2012 ruim de tijd te hebben om de Floriade 2022 te organiseren, maar in de praktijk kwam de uitvoering op het laatste moment aan.

* In de eerste jaren is veel tijd verloren met het uitwerken van de plannen en opzetten van de organisatie. Bij de uitvoering vanaf 2016 ontstond er voortdurend vertraging, waarvan de coronacrisis maar één van de oorzaken is.

* Ook dacht de gemeente jarenlang dat de bijdrage aan de Floriade niet hoger zou worden dan 10 miljoen euro. Het is tot februari 101,1 miljoen geworden, maar de eindafrekening moet nog komen.

* Tot vier keer toe is Almere gewaarschuwd voor onzekere bezoekersaantallen en inkomsten van sponsors, maar tot april 2022 dachten de gemeente en Floriade BV dat dit wel goed zou komen.

Deze analyse is Deel 1 in een serie van vier verhalen waarin we deze week terugblikken op de Floriade. Lees hier de rest.

Alle tijd
We hebben nog alle tijd. En de financiële risico's? Die zijn met de bouw van een nieuwe woonwijk voldoende afgedekt. Almere maakt zich weinig zorgen, als de stad tijdens een feestelijke presentatie in Kasteel Keukenhof op 24 september 2012 de wereldtuinbouwtentoonstelling Floriade 2022 krijgt toegewezen. De Nederlandse Tuinbouwraad (NTR) is onder de indruk van het plan, dat stedenbouwkundige Winy Maas heeft neergezet voor een expo aan het Weerwater, die na afloop wordt omgetoverd tot de woonwijk Almere Floriade.

Wethouder Adri Duivesteijn is trots en opgewekt: "Je praat over een internationale tuinbouwtentoonstelling waar twee tot drie miljoen mensen komen. Daarmee krijgt Almere iets dat niet alleen voor de bewoners is, maar ook voor heel veel anderen. Als je het goed doet, kan dit leiden tot iets heel bijzonders in het hartje van de stad", zegt Duivesteijn enkele dagen later tegen Omroep Flevoland.

Deze Floriade is volgens hem meer: Almere houdt er iets blijvends aan over, want na de expo komt er een nieuwe woonwijk die wordt gebouwd volgens de Growing Green Cities-principes van duurzaamheid. De huizenverkoop moet garanderen dat de Floriade financieel een succes wordt. Dat moet sowieso lukken, zegt de gemeente, want volgens onderzoeken levert het evenement de stad en regio minstens 500 miljoen euro aan publieke en private investeringen op.

De NTR is er dit keer vroeg bij. Nog tijdens de Floriade 2012 in Venlo krijgt Almere de editie 2022 toegewezen. Almere krijgt negen jaar, tien maanden en vier dagen de tijd om de Floriade 2022 te organiseren. Gewoonlijk krijgt een Floriade zo'n vijf jaar voorbereidingstijd. Dat is krap, maar met een strakke planning goed te doen. Almere krijgt meer tijd, want die is nodig om het winnende plan van Winy Maas uit te werken.

Floriade in moeilijke woorden

Bidbook – het plan waarmee Almere zich in 2012 kandidaat heeft gesteld voor de Floriade.

Businesscase – het plan met alle uitgaven en inkomsten voor de Floriade van de gemeente en de Floriade BV.

Risicoreserve – Een pot geld bij de gemeente voor het geval zich tegenvallers voordoen.

Arboretum – Alle verschillende bomen op het terrein van de Floriade, per soort op naam van A tot Z gerangschikt.

Vanaf eind 2012 telt de klok af naar de opening, dan nog gepland op 28 april 2022. Binnen en buiten het stadhuis is er werk aan de winkel. Toch maakt Duivesteijn vrijwel direct pas op de plaats. Hij wil eerst een tweede beoordeling (second opinion) van het bidbook. Op basis van dit plan is de gemeenteraad – uitgezonderd PVV en SP – in juni 2012 akkoord gegaan met de kandidaatstelling en heeft de NTR zijn voorkeur voor Almere gebaseerd. Kloppen de aannames wel? Kort voordat Duivesteijn als wethouder stopt, benaderen hij en opvolger Henk Mulder oud-minister Cees Veerman om als verkenner het plan kritisch door te lichten. En om lessen te trekken uit 'Venlo', dat met 9 miljoen euro verlies is geëindigd. De CDA-coryfee, die het idee van een Floriade eigenlijk gedateerd vindt, gaat in mei 2013 aan de slag en komt precies een jaar later met zijn rapport.

"Almere krijgt iets dat niet alleen voor de bewoners is, maar ook voor heel veel anderen."

Waarschuwing
Achteraf gezien is Veermans rapport "Floreren in Almere" een eerste waarschuwing voor precies die problemen, waar de Floriade later hard op wordt afgerekend. Hij vindt dat de totale begroting van 77 miljoen te krap is voor het evenement en adviseert Almere: maak daar maar 100 miljoen van, dat was Venlo in 2012 ook al kwijt. Het Almeerse plan leunt volgens Veerman op "onzekerheden en wensdenken" en "onrealistische bezoekersaantallen": het is te afhankelijk van de verwachte twee miljoen betalende bezoekers en inkomsten van sponsors. Die twee miljoen bezoekers zijn trouwens een aanname, gebaseerd op de aantallen mensen die bij Venlo door de poort zijn gegaan. Of dat aantal voor Almere echt haalbaar is, is nooit onderzocht.

Ook de bijdragen van overheden en andere partners vindt Veerman onzeker. Zorg dat je het Rijk, de provincie, gemeente Amsterdam, de NTR en het bedrijfsleven als risicodragende partners aan de Floriade verbindt, adviseert Veerman. "Wat mij opviel was dat als je met partijen sprak, men het plan mooi en prachtig vond. Maar als je dan zei: hoeveel gaat u dan sponsoren, dan moest er eerst worden nagedacht. Dat gold voor de Rabobank, de provincie, het Rijk en ook voor Amsterdam. Iedereen vond het allemaal prachtig, maar men was allemaal aarzelend", zegt Veerman bijna negen jaar later.

Pogingen om meer aandeelhouders te werven voor de op te richten Floriade BV zijn wel degelijk ondernomen, zegt een oud-wethouder: "De provincie gaf al vrij snel aan dat ze dat niet wilde, omdat ze al een paviljoen ging bouwen en men het budget wenste te beperken. In Amsterdam was burgemeester Van der Laan heel positief, zeker toen we voorstelden dat de expo in het buitenland Floriade Amsterdam Almere zou heten. Maar (toenmalig) wethouder Kajsa Ollongren was tegen een rol als aandeelhouder, dus die optie was snel weg."

Almere gaat er dan nog van uit dat het Rijk helpt om de Floriade te organiseren en meebetaalt. Het Rijk draagt uiteindelijk 15 miljoen bij, maar staat niet garant voor financiële risico's. Dat geldt ook voor de provincie, die 10 miljoen bijdraagt. De NTR is slechts licentiehouder van de wereldtuinbouwtentoonstelling. Bij eerdere Floriades droegen de leden van het Productschap Tuinbouw financieel bij, maar het Productschap wordt in 2015 opgeheven. Daarmee valt tweederde van het budget van de NTR aan Almere weg. En de 3 miljoen euro die de NTR wel meebetaalt aan activiteiten, is een sigaar uit eigen doos. Het is precies hetzelfde bedrag dat de gemeente aan de NTR heeft moeten afdragen om het evenement te krijgen.

Het college schrijft in november 2014: "De risico's gekoppeld aan de algehele economische situatie zijn reeds opgenomen in de risicoparagraaf behorende bij de businesscase, waarvoor bij het uitbrengen van het bidbook reeds een financiële voorziening is getroffen. Wij zien thans geen aanleiding om de businesscase van de wereldexpo te verruimen, zoals de verkenner (Veerman) voorstelt." Evenmin verhoogt het college de begroting voor de Floriade tot de 100 miljoen die Veerman heeft geadviseerd, al wordt het bedrag wel opgetrokken van 77 tot 92 miljoen euro.

Op de achtergrond heeft het college wel degelijk twijfels of de risico's juist zijn ingeschat. "De allerbelangrijkste was toen al: hoe maken we dit financieel haalbaar? Die twijfels hebben er altijd ingezeten. De gedachte om (de maximale bijdrage) te houden op 10 miljoen, houden we dat? We hebben heel veel discussie gehad over de bezoekersaantallen, er gingen allerlei getallen heen en weer tussen de 1,5 en 3 miljoen", aldus een ex-wethouder.

"Hoe maken we dit financieel haalbaar?"

Extra geld is er trouwens niet en in de gemeenteraad ontbreekt steun voor meer geld. Uit noodzaak geboren, kiest het college dan ook voor "een behoudende aanpak", op het stadhuis bekend als het 'cascomodel'. "We vreesden toen echt dat de Floriade niet meer zou worden dan een expo met alleen tenten", zegt toenmalig VVD-wethouder Mark Pol. Voor extra's als permanente gebouwen, die na de tentoonstelling kunnen worden gebruikt als woningen, moet geld van sponsors of investeerders worden gezocht. Dit scenario heet binnen het stadhuis de 'kansenstrategie'. Volgens zijn oud-collega, die niet bij naam genoemd wil worden, was die niet onrealistisch: "Toen speelde de gedachte om naast landen vanuit de Growing Green Cities-gedachte ook steden te benaderen als Londen, New York en Parijs. Er heerste optimisme over de kans om de inzendingen binnen te halen."

Die opzet mislukt: steden komen niet, want aan een Floriade mogen alleen landen deelnemen, permanente gebouwen voor gebruik als paviljoens tijdens de expo evenmin. Ze staan weliswaar in het contract dat de gemeente eind 2018 sluit met vastgoedontwikkelaar Amvest, maar in de loop van 2020 blijken die gebouwen onhaalbaar. Dan blijkt dat de gemeente ook nog eens opdraait voor de tijdelijke inrichting van het Floriadeterrein, waarvan de rekening verdubbelt van 7,2 miljoen tot ruim 15 miljoen.

Van de suggestie dat de gemeente de kosten bewust te laag heeft voorgesteld om zo de gemeenteraad mee te krijgen, wil Mark Pol niets weten: "Het (cascomodel) was het meest realistische scenario, gezien de moeilijke financieel-economische omstandigheden. Almere was volop bezig om verliezen af te boeken op tal van grondprojecten, tot 2017 bij elkaar 300 miljoen euro. Er was gewoon niet meer geld."

Achteraf bezien was het budget voor de terreininrichting te krap becijferd, zo erkent de projectleider bij de gemeente. In een mail uit juni 2021, die bij de stukken zit die Omroep Flevoland en 1Almere hebben opgevraagd via de Wet open overheid (WOO), zegt de ambtenaar: "De keuze voor het cascomodel en het werken aan een plus was geen sinecure, maar voor de kwaliteit van de openbare ruimte en het arboretum is dat goed gelukt. (…) Dat maakt de vraag gerechtvaardigd of in de businesscase voldoende middelen hebben gezeten om de basiskwaliteit neer te zetten die een wereldtuinbouwtentoonstelling nodig heeft. Achteraf is die vraag te beantwoorden met 'nee'."

Te laat begonnen
Inmiddels heeft de klok doorgetikt. 2022 leek zo ver weg, maar terugkijkend op die eerste jaren zeggen sommigen nu: we zijn te laat begonnen. "Veerman heeft best een mooi rapport geschreven, maar we lieten een ander een jaar lang nadenken en zaten te wachten", oordeelt oud-wethouder Mark Pol. Het was beter geweest direct de organisatie van het project op orde te brengen. Een collega oordeelt: het uitwerken van het Masterplan 2015 (het echte startpunt van het project) vergde nu eenmaal tijd en véél discussie over risico's. Een derde stelt: "De focus lag op het winnen van de Floriade, daarna was het gevoel dat er nog tien jaar was om het in orde te maken. Na de euforie van 2012 heeft het te lang geduurd voordat de gemeentelijke organisatie het project oppakte."

"De focus lag op het winnen van de Floriade, daarna was het gevoel dat er nog tien jaar was om het in orde te maken."

Na 'Veerman' duurt het twee jaar voordat de Floriade BV is opgericht om het project uit te voeren. Binnen het stadhuis krijgt de projectleider van het gemeentelijk team de neuzen nauwelijks dezelfde kant op. De Dienst Stedelijke Ontwikkeling (DSO) is zwaar onderbezet, mist mensen met de juiste competenties, heeft al vier directeuren zien komen en gaan, haalt de eigen planning niet en loopt achter de feiten aan. "Het project moet duidelijk nog 'op stoom komen", oordeelt adviesbureau AT Osborne in oktober 2016 in een zeer kritische analyse over de gemeentelijke organisatie.

Er is ook zeker vier jaar verloren met wat sommigen aanduiden als een ontwerpfout. Het idee van stedenbouwkundige Winy Maas om jachthaven Haddock en een deel van camping Waterhout tijdens de expo op hun plek te laten, blijkt in 2016 niet uitvoerbaar. Een duikschool en restaurant zijn snel uitgekocht, maar pas in juli 2017 ligt er een akkoord over de camping. Onderhandelingen verlopen moeizaam en de gemeente maakt ook nog eens procedurefouten, die wethouder Tjeerd Herrema worden aangerekend. De uitkoop van Haddock belandt zelfs bij de rechter, maar komt in november 2018 rond. De gemeente houdt het uitkoopbedrag nog steeds geheim, maar het moet om 4 tot 6 miljoen euro gaan.

"We zijn veel te laat begonnen met de onteigeningsprocedures, we hadden die tegelijk moeten opstarten toen we de eerste gesprekken begonnen. Maar voor ons was dit nieuw, we hadden nog nooit onteigend", zegt oud-wethouder Mark Pol. "De combinatie van camping en Floriade was gewoon te idealistisch gedacht. Dat kun je als ontwerper bedenken, maar in de praktijk ging dat gewoon niet. Dat hebben we te laat ingezien", aldus zijn ex-collega.

Het is november 2017, vier jaar en vijf maanden voordat de Floriade open moet gaan, als de eerste rode beuk voor het arboretum (de bomenbibliotheek) de grond in gaat. De aanleg van het expoterrein moet dan nog gebeuren. Het jaar 2017 markeert een kantelpunt op het stadhuis, stelt Mark Pol: "Ik herinner mij dat ergens vroeg in 2017, en dat was echt wel een stap, in het college werd gezegd: vanaf nu is de Floriade onze topprioriteit. Elke week stond het op de agenda. Het was minstens zo belangrijk als het Sociaal Domein (zorg en jeugdzorg – red), waar we na 2015 volop mee bezig waren."

Niet dat het project daarna op rolletjes loopt. Integendeel, er volgen nog vele problemen. Nadat eind 2018 Amvest en Dura Vermeer zijn aangetrokken als partners die delen in de financiële risico's om het expoterrein en de latere woonwijk te ontwikkelen, ontstaan al snel heftige discussies over de permanente gebouwen die tijdens de expo als landenpaviljoens kunnen worden gebruikt. Uiteindelijk laat de BV ze zelf bouwen, maar niet voordat in juni 2020 in de gemeenteraad eerst de vraag is gesteld of de Floriade in coronatijd wel kan doorgaan. Die crisis gooit tijdens de opbouwfase de hele planning in de war. Waar het terrein in september 2021 klaar had moeten zijn, worden op de ochtend dat de Koning de Floriade op 13 april 2022 komt openen de grasmatten nog uitgerold. Pas half mei is het terrein echt klaar.

Financiële risico's
Terug naar de financiële risico's. We weten nu dat de Floriade de gemeente Almere tot eind oktober vorig jaar bijna 100 miljoen euro heeft gekost, tien keer meer dan de 10 miljoen die Duivesteijn in 2012 noemde. Voor een groot deel is dit te wijten aan tegenvallende bezoekersaantallen, achterblijvende sponsorinkomsten en hogere kosten voor de organisatie en terreininrichting. Risico's, die zich niet pas in 2022 aandienden, maar al veel eerder.

Het roept de vraag op hoe de gemeente Almere de risico's heeft ingeschat. Bureau AT Osborne vindt al in 2012 bij een analyse van het bidbook dat de gemeente de risico's onvoldoende scherp in beeld brengt. Het college vindt ze wel meevallen: 10 miljoen. "We merken op dat financiële consequenties gunstiger zullen worden door andere bijdragen van overheden (bijvoorbeeld Rijk, Metropool Regio Amsterdam en Europa) en meevallende opbrengsten en kosten, bijvoorbeeld bezoekersaantallen, sponsoropbrengsten en aanbestedingsvoordelen", schrijft het college in juni 2012, dus nog voordat Almere de Floriade wint. Die inkomsten blijven onzeker en dus komt AT Osborne eind 2014 met dezelfde waarschuwing.

Voor achterblijvende bezoekersaantallen en sponsorinkomsten - de hoofdredenen van het forse tekort in 2022 – is keer op keer gewaarschuwd. In 2014 door Veerman, in 2015 door accountantskantoor PricewaterhouseCoopers (PwC) en in 2016 door het Nederlands Adviesbureau Risicomanagement (NARIS). NARIS stelt: "In het ergste geval komen er 20 procent minder bezoekers. Dat zou beduidend lager zijn dan de bezoekersaantallen van de voorgaande edities. Hiervoor is een bedrag opgenomen van 12.4 miljoen euro." Over sponsorinkomsten zegt het bureau: "Sponsoring in de vorm van grote financiële bijdragen loopt steeds verder terug. De kans bestaat dat de sponsoring onvoldoende van de grond komt, waardoor de ingerekende sponsorbijdrage niet geheel wordt behaald."

Floriadeterrein in aanbouw in 2020

Het besluit komt voor de Floriade BV als een volkomen verrassing. Plots valt driekwart van het sponsorbudget weg. Volgens de BV hebben "de initiatiefnemers van de Floriade" verzuimd harde afspraken met de bank te maken. "De schade die door het afhaken van de Rabobank is ontstaan is groter dan alleen het bedrag waar op gerekend werd. Rabobank als hoofdsponsor zou andere belangrijke sponsors meetrekken. Dit belangrijke effect van 'zwaan kleef aan' in sponsorland wordt niet gerealiseerd", schrijft de BV in mei 2021 in een mail aan de gemeente.

Annemarie Jorritsma, eerst als burgemeester en later als Commissaris-Generaal van de Floriade, en burgemeester Franc Weerwind doen hun best, maar ze trekken sponsors niet over de streep. Het college heeft onvoldoende netwerk gehad om bedrijven te overtuigen, oordeelt een voormalig Floriade-directeur. Omgekeerd klinkt op het stadhuis het verwijt dat de BV contracten niet rond heeft gekregen.

De Floriade Business Club (FBC) van lokale ondernemers is volgens boegbeeld Bert Gijsberts op een bepaald moment bijna rond met twee grote Almeerse bedrijven, Yanmar en Yakult. Maar ze haken af, omdat ze net als de Rabobank meer willen dan alleen sponsoring. "Positieve reacties liepen bijna allemaal dood op gebrek aan enthousiasme bij de directie van de Floriade BV of de gemeente. Met de mond hebben ze steun beleden, maar bij serieuze plannen ontstonden bureaucratische muren", zegt Gijsberts.

"Sponsoren is niet alleen geld vragen, het is binding organiseren. Met Yanmar waren we heel ver, maar het idee van de BV was: 'we gaan geld vragen'. Je moet geen geld vragen, je moet wat bieden, dan krijg je wat. De opzet om het bedrijfsleven bij de Floriade te betrekken is gewoon vastgelopen in niet begrijpen van hoe je partijen aan elkaar en aan zo'n event moet binden. Het enthousiasme is vanaf 2014 geleidelijk naar de bliksem geholpen", aldus Gijsberts, die ook nauw bij 'Venlo' betrokken was.

De jaren daarna doen de aanhoudende negatieve publiciteit en corona sponsors afschrikken. Van de beoogde 10 miljoen euro aan sponsorgelden komt uiteindelijk nog geen miljoen binnen. De Floriade Business Club haalt in Almere slechts ruim twee ton in plaats van de gehoopte één miljoen. De BV stelt begin 2022: "De sponsormarkt blijft koud. Partners willen wel geassocieerd worden met Floriade, maar geen financiële bijdrage leveren."

Monte Carlo
In 2015 vindt ook accountant PricewaterhouseCoopers (PwC) dat de gemeente de risico's onvoldoende in beeld heeft: "Het geheel van kansen en risico's is op dit moment onvolledig weergegeven." Opvallend: wethouder Herrema vindt na zijn aantreden hetzelfde. Er zit weliswaar 7 miljoen euro in de stroppenpot, maar PwC vindt dat het college de risico's beter moet onderbouwen: "Meer onderzoek naar de individuele risicoposten in combinatie met meer diepgaande overkoepelende analyses (bijvoorbeeld Monte Carlo simulaties) zou het inzicht in de risico's rond de Floriade 2022 kunnen vergroten."

Monte Carlo simulaties: het is een veelbeproefde methode, waarbij talloze keren de kans wordt berekend dat zich een bepaald risico voordoet. De naam verwijst naar het beroemde casino in Monte Carlo, waar je zo maar van miljonair een arme luis kunt worden als een gokje verkeerd uitpakt. Het college neemt zich het advies ter harte: in 2016 vindt 'Monte Carlo' zijn weg naar het Weerwater, als bureau NARIS wordt ingeschakeld om zeventien risico's van de Floriade 100.000 keer door te rekenen. Conclusie: de 7 miljoen euro in de stroppenpot (officieel: risicoreserve) dekt slechts 14 procent van alle risico's. "We moeten concluderen dat het bedrag dat op dit moment gereserveerd is voor het opvangen van de risico's aan de lage kant is", zegt NARIS in december 2016.

Vanaf dat moment laat de gemeente bijna jaarlijks een 'Monte Carlo'-analyse los op de Floriade-risico's. Je ziet het terug in elke begroting en jaarrekening. In 2018 is er genoeg opzij gezet om 60 procent van de mogelijke risico's te dekken, maar niet alles wordt als een echt risico gezien.

Wat zeggen die analyses? Worden de risico's voor de gemeente en Floriade er kleiner door? Nee, integendeel: hoe dichter de opening van de Floriade nadert, hoe meer het college met Floriade-wethouder Jan Hoek (GroenLinks) en collega financiën Julius Lindenbergh (VVD) voor risico's opzij zetten. Van 7 miljoen in 2015 groeit de stroppenpot met hun instemming tot 26,6 miljoen euro in 2021, de hoogste stand. Steeds meer wordt naar de stroppenpot geschoven, ook als die er eigenlijk niet voor is bedoeld. Zoals voor personeelskosten, die onvoldoende zijn gedekt. De Floriade BV ziet ondanks het constante geldtekort zelf ook nog kans om een eigen reserve van bijna 3 miljoen aan te leggen, om te voorkomen dat, zoals directeur Hans Bakker stelt in een email, "we bij tegenvallers meteen 'aan de zuurstof van de gemeente liggen."

Wat opvalt: waar aan de ene kant risico's steeds groter worden ingeschat, gaan gemeente en BV er tot het voorjaar van 2022 onverminderd van uit dat kaartverkoop 42 miljoen euro en sponsoring 10 miljoen opbrengt. Het getuigt van optimisme, dat volkomen in strijd is met de steeds verder oplopende risico's.

Dat de gemeente de stroppenpot zo hoog laat oplopen, verrast Paul Hofstra. Als voormalig lid van de Rekenkamer Rotterdam en tegenwoordig financieel expert van Vanberkel Professionals volgt hij de Floriade nauwlettend. "Naar mate een project naar zijn eind loopt, zijn risico's geen risico's meer maar worden feiten. De kans dat een risico optreedt is dan bijna 100 procent. Daar moet je dan een voorziening voor treffen, maar dat kost binnen de begroting keihard geld. Daar moet de accountant voor hebben gewaarschuwd." Inderdaad waarschuwt Deloitte de gemeente eind 2021 om "blijvende aandacht voor de in de risicoreservering opgenomen posten."

"Naarmate een project naar zijn eind loopt, zijn risico's geen risico's meer maar worden het feiten."

Risico's worden harde werkelijkheid
Dan gaat het fout. Begin 2022 zijn de risico's niet langer theorie, maar worden harde werkelijkheid. In januari moet er geld bij voor een horecagebouw, in februari voor tegenvallende sponsorinkomsten en in juni/juli om tekorten te dekken voor achterblijvende bezoekersaantallen. De BV staat op omvallen en directeur Hans Bakker slaakt in diverse emails aan de gemeente noodkreten om toch vooral onmiddellijk extra geld over te maken, want de kas is leeg.

Zonder nieuwe leningen dreigt de tentoonstelling zelfs per juli de poorten te moeten sluiten, maar het "scenario stoppen" wil waarnemend burgemeester Ank Bijleveld niet zo benoemd hebben in een raadsvoorstel, zo schrijft zij in juni: "We hebben verkend." Ambtenaren reageren onderling via WhatsApp verbijsterd over hoe Bijleveld de zorgelijke situatie stil wil houden: "Ze wil eigenlijk niet naar de raad en dit zo lang mogelijk onder het tapijt vegen", appt een ambtenaar op 3 juni aan een collega. Die antwoordt: "Dit wordt een bloedbad als dit uitkomt. Hopelijk komt Ank bij zinnen", blijkt uit de berichten, die na verzoek van Omroep Flevoland en 1Almere zijn vrijgegeven.

"Dit wordt een bloedbad als dit uitkomt. Hopelijk komt Ank bij zinnen."

Het "scenario stoppen" is wel degelijk serieus onderzocht: advocatenkantoor Dirkzwager brengt diezelfde maand in beeld wat de financiële en juridische risico's zijn, als de gemeente de Floriade BV niet verder steunt. De conclusie: "In haar rol als financier is de gemeente waarschijnlijk niet tot aanvullende financiering gehouden. Terugbetaling van reeds verstrekte leningen is ook als de Floriade wel doorgaat niet meer aan de orde." Wel riskeert de gemeente subsidies aan Rijk en provincie te moeten terugbetalen.

In juni 2022 staat de gemeente met de rug tegen de muur. Ze kan niet anders dan de forse tegenvallers en verliezen te slikken, die de Floriade tot dan toe heeft opgeleverd. Alle risico's die tot dan toe nog theoretische risico's waren en waarvoor in de stroppenpot geld apart stond, doen zich voor. De pot wordt leeg getrokken. De accountant sommeert dat in de gemeente in de jaarrekening over 2021 42 miljoen euro aan kosten afboekt. Plus 43 miljoen aan leningen, waarvan zeker is dat de BV die niet kan terugbetalen. Omdat hetzelfde dreigt met bijna 30 miljoen aan overige leningen, zet de gemeente dat geld alvast opzij.

Wethouder met vochtige ogen
Het verlies doet wethouder Julius Lindenbergh pijn, zegt hij in juni met vochtige ogen voor de camera van Omroep Flevoland. Een paar dagen later vindt het college dat het niet anders kan dan aftreden, al keren de meeste wethouders (inclusief Lindenbergh) kort daarna op een andere post weer terug.

Lindenberghs opvolger op Financiën, Kees Ahles (Leefbaar Almere), meldt in oktober dat de Floriade de gemeente tot dan toe 98,6 miljoen euro heeft gekost. Daar blijft het niet bij. Eind januari 2023 meldt Ahles dat de BV ook de resterende leningen niet kan terugbetalen. Totaal 78,5 miljoen aan leningen plus rente wordt afgeschreven en is weg. Het brengt de rekening van de Floriade voor Almere vooralsnog op 101,1 miljoen euro. Het Rijk (15 miljoen), de provincie (10 miljoen), en sponsors (1,1 miljoen), en de bezoekers betaalden de rest. Circa 30 miljoen aan kosten voor de toekomstige woonwijk Hortus zitten hier niet bij.

Mondkapjes tijdens de Floriade Preview

ANP

Bureau Motivaction concludeert dat na de coronacrisis de voorkeur van mensen ligt bij uitjes met familie en vrienden en minder bij attracties. Ook concludeert het bureau: "Het lijkt erop dat men als eerste een bekende dagattractie wil bezoeken. Een meerderheid van de Nederlanders staat wel open voor het bezoeken van nieuwe dagattracties." Het rapport geeft aan dat dit argument bij 37 procent van de ondervraagden zeker meespeelt en voor 41 procent van "enige invloed" is. Opvallend is dan ook dat Bakker deze conclusie veel stelliger verwoordt dan Motivaction, als hij opschrijft dat "nieuwe attractieparken als laatste overwogen werden." Een feit is wel dat waar bezoekers de Floriade mijden, topattracties een prima jaar beleven. De Keukenhof trekt in 2022 1,1 miljoen bezoekers terwijl De Efteling met 5,4 miljoen het hoogste aantal bezoekers ooit verwelkomt.

De manier waarop de BV de conclusies van Motivaction uitlegt komt op financieel expert Paul Hofstra ongeloofwaardig over. "Ik heb het zo vaak gezien: steeds is er bij dit soort projecten vooraf sprake van een enorm optimisme rond de cijfers. En dan is er ineens een strop die groter is dan gedacht en is men verrast. De effecten van corona hadden vooraf veel beter moeten worden onderzocht."

Toch wegen de conclusies van Motivaction zwaar op het stadhuis en vormen ze de onderbouwing voor het collegebesluit om in juni en juli opnieuw miljoenen aan de Floriade te geven. En om te redden wat er te redden valt, want eerder stoppen is duurder dan doorgaan tot oktober en bevat een aanzienlijk risico op schadeclaims van derden.

"We hebben de risico's duidelijk benoemd."

Onderschatting van de risico's
Heeft de gemeente de Floriade onderschat? Niet op elk gebied, maar in de eerste jaren is er tijd verspild. Pas vanaf 2017 kwam de boel op stoom na eerdere fikse problemen in de uitvoering, zoals bij de uitkoop van de camping en jachthaven. Maar er dienden zich snel nieuwe problemen aan, zoals met Amvest en Dura Vermeer. En inderdaad óók de coronacrisis, die de doorgang bijna onmogelijk maakte.

Toch is het opvallend hoe de gemeente en BV, ondanks al hun risicoanalyses, zich tot begin 2022 zijn blijven blindstaren op gunstige bezoekersaantallen en sponsorinkomsten, die vóór de coronacrisis al jaren met zorg werden aanschouwd. Daar zit een forse onderschatting van de risico's, wetende dat Almere alleen aan de lat stond. In de eigen eindrapportage van december 2022 zegt de BV het zelf: "In hoeverre met dit concept (van de Floriade) twee miljoen bezoekers behaald konden worden, was niet gemotiveerd." Na het begin van de pandemie is "het zicht op het realiteitsgehalte en de relevante parameters die van invloed zijn op bezoekersaantal, verloren." Je kunt zeggen dat dit gebrek aan inzicht de BV en gemeente valt aan te rekenen.

Dat de Floriade de Almeerders meer zou kosten dan 10 miljoen euro, daarover bestaat weinig twijfel. "Het is een fout geweest van Duivesteijn om een bedrag te noemen waarvan iedereen wist: dit kan niet", oordeelt oud BV-directeur Pieter Cloo. Een oud-wethouder nuanceert: "De gedachte was: het zou kunnen dat de stad meer dan 10 miljoen kwijt is, maar aan de bedragen die nu worden genoemd werd toen echt niet gedacht. Maar je zult zien dat over 10 jaar, als de gebiedsontwikkeling (van de woonwijk) heeft plaatsgevonden, men er dan positief op terugkijkt."

Al staan er volgens sommigen verkeerde aannames in zijn rapport, Cees Veerman had het in 2014 op veel punten bij het rechte eind. Had Almere beter moeten luisteren naar de oud-minister? Vanaf zijn trekker op een aardappelveld, ergens in Nederland, antwoordt Veerman: "Wij hebben de voor en tegens van de Floriade uiteengezet, de kritische factoren die van belang zijn om het project in te schatten. Maar wij kwamen niet met de conclusie om er vooral niet aan te beginnen. Want die vraag is ons niet voorgelegd. Maar we hebben de risico's duidelijk benoemd."

Lees meer:
Dit verhaal is Deel 1 in een vierluik waarin we kijken naar de problemen die de Floriade parten hebben gespeeld. Lees hier de rest.

Verantwoording:
Omroep Flevoland en 1Almere hebben het afgelopen jaar onderzoek gedaan naar de Floriade, met steun van het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek. We raadpleegden openbare documenten en stukken die via de Wet open overheid zijn opgevraagd. We spraken met een groot aantal betrokkenen, van wie een aantal niet bij naam wil worden genoemd. De in maart overleden Adri Duivesteijn wilde vorig jaar juni niet meewerken.